Kenelle kuuluvat maamme malmit?

Malmien louhinta Suomen maaperästä on lisääntynyt huimaa vauhtia viimeisten puolentoista vuosikymmenen aikana. Kun vuonna 2005 niitä louhittiin vajaat 20 miljoonaa tonnia, vuonna 2017 määrä oli jo ennätykselliset 48 miljoonaa tonnia.

Kasvun keskeinen taustasyy on Kiinan taloudellinen nousu, selvittää kaivosylitarkastaja Riikka Aaltonen työ- ja elinkeinoministeriöstä.

– Kun Kiina lähti kasvamaan ja rakentamaan uusia kaupunkeja, se heijastui valtavana raaka-ainekysyntänä.

Samaan suuntaan on vaikuttanut Aasian toisen jättivaltion Intian taloudellinen kasvu.

Kaivostoiminta oli Suomessa pitkään suomalaisten omissa käsissä. Suurteollisena kautena toisen maailmansodan jälkeisinä vuosikymmeninä kaivostoimintaa harjoittivat etupäässä suuret valtionyhtiöt, kuten Outokumpu ja Rautaruukki. Ulkomaisilta toimijoilta malmin etsiminen ja kaivostoiminta oli kielletty.

Liittyminen Euroopan talousalueeseen vuonna 1993 mursi kiellon, ja 2000-luvulla kaivoksia ovat perustaneet pääasiassa ulkomaiset yhtiöt. Lisäksi Outokumpu, Rautaruukki ja Kemira, joissa valtio on enää vain vähemmistöosakkaana, ovat myyneet kaivoksiaan ulkomaisille yhtiöille.

Kaivosten uusille omistajilleen tuottamien liikevoittojen valossa näin ei olisi kannattanut tehdä.

Tällä hetkellä Suomessa toimivista yhdeksästä metallimalmikaivoksesta kotimaisessa omistuksessa on kaksi: Outokummun omistama Kemin kromikaivos ja Terrafamen omistama Talvivaaran monimetallikaivos Sotkamossa.

Viime aikoina on voimistunut keskustelu siitä, pääsevätkö ulkomaiset kaivosyhtiöt meillä liian helpolla ja hyödymmekö itse riittävästi maamme uusiutumattomien luonnonvarojen louhimisesta. Herätys tuli viime joulun aikaan, kun australialainen Dragon Mining Oy uhosi sijoittajille tyhjentävänsä Valkeakosken Kaapelinkulman kultakaivoksensa ennen kuin viranomaisille tehdyt valitukset on saatu käsiteltyä. Kaivos on avaamista vaille valmis.

Kuka omistaa?

Maanpinnan alapuolisten luonnonvarojen hallinnassa on maailmalla kaksi pääsuuntausta: joko valtio omistaa ne ja halutessaan vuokraa niitä eteenpäin tai sitten se, joka ensimmäisenä ehtii, voi vallata alueen ja hakea sille malminetsintälupaa. Suomen lainsäädäntö edustaa jälkimmäistä suuntausta.

Kansantaloudellisen metsäekonomian professori Olli Tahvonen Helsingin yliopistosta luonnehtii 1700-luvulta periytyvää ”löytäjä saa pitää” -periaatetta vanhentuneeksi.

– On häkellyttävää, etteivät uusimman kaivoslain laatijat ja lain hyväksynyt eduskunta ymmärtäneet, että tällainen lähtökohta on jotakuinkin kelvoton, Tahvonen kommentoi.

Sama periaate on käytössä esimerkiksi Ruotsissa. Siellä kuitenkin kaivosalan toimijat ovat suurimmaksi osaksi ruotsalaisomistuksessa olevia yhtiöitä, osa Ruotsin valtion omistamia.

– Silloin tällainen periaate ei ole yhtä kriittinen. Sen seuraukset ovat aivan toisenlaisia, jos kaivosalan toimijat tulevat ulkomailta, Tahvonen vertaa.

Esimerkiksi Brittiläisen kansainyhteisön maissa on yleisperiaatteena, että kruunu omistaa maanpinnan alapuolisten luonnonvarojen esiintymät sitä mukaa kuin niitä löytyy, Tahvonen mainitsee.

Kanadalaisen Fraser-instituutin kyselyissä, missä verrataan eri maiden houkuttelevuutta kaivosalan toimijoille, Suomi on ollut jatkuvasti kärkimaiden joukossa, viime kerralla jälleen ensimmäisellä sijalla.

– Suomi on onnistunut tekemään itsestään hyvin houkuttelevan, mutta myös liian houkuttelevan. Arvokkaista luonnonvaroista saatava hyöty menee liian suurelta osin Suomen ulkopuolelle, Tahvonen arvioi.

Hyötyjen jakaantuminen jäi pohtimatta

Kun kaivoslakia uudistettiin laskusuhdanteessa vuonna 2011, jäivät Tahvosen mukaan kokonaan käsittelemättä kysymykset siitä, miten mineraaliesiintymistä saatavat hyödyt jakaantuvat Suomen ja ulkomaisten kaivosyhtiöiden kesken sekä toisaalta kaivospaikkakuntien ja koko Suomen kesken.

– Tällaisia pohdintoja ei Suomen kaivospolitiikan linjauksista tai kaivoslain taustamateriaaleista lainkaan löydy. Esimerkiksi Maailmanpankissa tällaiset kysymykset ovat aivan keskeisiä, Tahvonen vertaa.

”Yhtäkkiä myös kaivosala on osa ilmastopolitiikan tekemistä.”

Nyt kysymykset arvomineraaliemme tuottojen reilusta jaosta ovat nousseet pinnalle kansalaisyhteiskunnan ja median kautta. Tammikuussa aloitettiin nimienkeruu neljään eri kansalaisaloitteeseen, joissa vaaditaan vielä hyödyntämättömien mineraalivarojen kansallistamista.

Kaivoslaki Nyt -aloitteessa on luonnosteltu kaivoslain perusteellinen uudistus. Lupaehtoja tiukennettaisiin, ja kaivostoiminnan harjoittajille säädettäisiin louhintamaksu ja kaivosmineraalivero, joiden tuotto kohdistettaisiin kaivosten ympäristöhaittoja ehkäisevälle ja korjaavalle rahastolle.

Konkurssirahasto puolestaan varmistaisi ympäristövahinkojen korjaamisen ilman valtion väliintuloa myös silloin, kun yritys on joutunut maksuvaikeuksiin.

Verovälttely kuriin

Kaivoslakia tiukentavista ehdotuksista erityisesti kaivosvero näyttää olevan poliittisesti myötätuulessa. Helsingin Sanomien tammikuisessa kyselyssä jonkinlainen vero tai rojalti sai kannatusta lähes kaikilta puolueilta. Vain perussuomalaiset suhtautui asiaan torjuvasti ja kokoomus ja RKP empivästi.

Vasemmistoliitto on jo pitkään kannattanut kaivosveroa sekä valtio-omisteisen kaivosyhtiön perustamista. Tammikuussa joukko puolueen kansanedustajia teki elinkeinoministeri Mika Lintilälle (kesk.) kirjallisen kysymyksen, jossa esitettiin näiden vaatimusten lisäksi, että kunnille säädetään yksiselitteinen oikeus olla myöntämättä malminetsintälupia alueelleen ja että kaupallinen malminetsintä luonnonsuojelualueilla kielletään.

Kansalaisjärjestö Finnwatchin vuonna 2016 ilmestyneen selvityksen mukaan kaivosyhtiöiden aggressiivinen verosuunnittelu aiheutti Suomelle 49 miljoonan euron veromenetykset vuosina 2011–2014. Kaivosten voitoista maksetut yhteisöverot olivat samaan aikaan kaikkiaan 92 miljoonaa euroa. Kansainväliset yhtiöt olivat siirtäneet yhtiöiden sisäisillä järjestelyillä voittojaan alhaisemman verotuksen maihin.

Jos erillinen kaivosvero sidottaisiin louhinnan määrään tai jalostetun malmin arvoon, yhtiöt eivät voisi sitä vältellä.

Ennakoitavuus tärkeää yrityksille

Kaivosylitarkastaja Riikka Aaltonen sanoo Suomen houkuttelevuuden kaivosmaana johtuvan pikemminkin lainsäädännön selkeydestä ja läpinäkyvyydestä kuin siitä, että lainsäädäntö olisi löperö.

– Tiedetään etukäteen hakuprosessit ja vaatimukset, luvan myöntämisen esteet, valitusmekanismit. Ennakoitavuus on yrityksille tärkeää. Meillä on sääntelyn valmistelu aina hyvin pitkäjänteistä. Muutokset ovat tiedossa hyvissä ajoin, ja niihin voidaan varautua ja sopeutua.

– Lisäksi Suomessa on erittäin hyvä infrastruktuuri. Tie- ja sähköverkosto kattaa kohtuullisella etäisyydellä koko maan, Aaltonen korostaa.

Tämä on huomionarvoista esimerkiksi kanadalaisille globaalisti toimiville kaivosyhtiöille, sillä Kanadassa ei ole yhtä hyvää ja kattavaa infrastruktuuria.

Ehkäpä siis kaivoslainsäädäntöämme olisi varaa tiukentaa, jos kerran Suomen houkuttelevuus johtuu enemmän muista tekijöistä.

Aaltonen toteaa kaivostoiminnan olevan erityisen suhdanneherkkää.

– Ala on hyvin riippuvainen maailmanmarkkinahinnoista ja talouden kehityksestä. Viime vuosien kauppasodat ovat olleet yllättäviä elementtejä, joiden vaikutus on tullut nopeasti ja aavistamatta.

Alalla on hyvin monenlaista toimintaa ja eri raaka-aineita, joiden hinnat ja tuotot vaihtelevat.

– Vaikkapa vuolukivessä koko juju on siinä, että kaivosyhtiö valmistaa ja myy siitä kuluttajatuotteita. Pelkälle vuolukivimalmille ei ole markkinoita, Aaltonen mainitsee.

Rahastoilla ympäristövastuuta

Yksi kaivoselinkeinon kipupiste ovat ympäristövahingot. Niiden korjaaminen, sikäli kuin ne korjattavissa ovat, lankeaa nykyään helposti veronmaksajien kustannettavaksi.

Sen jälkeen kun kaivosyhtiö Talvivaara Sotkamo oli hakeutunut konkurssiin vuonna 2014, ely-keskus määräsi konkurssipesän puhdistamaan alueen kaksi pahiten saastunutta järveä. Näin ei tapahtunut, koska konkurssipesä oli rahaton, ja ennallistaminen on nyt valtion vastuulla. Toistaiseksi valtiokaan ei ole ryhtynyt asiassa toimeen.

Nivalassa sijaitsevan Hituran nikkelikaivoksen sulkemista ja ympäristövahinkojen korjaamista valtio on rahoittanut viime ja toissa vuonna yli 21 miljoonalla eurolla. Kanadalaisyhtiö Belvedere Miningin omistama kaivos ajautui konkurssiin vuonna 2015.

Pakollinen ympäristövahinkovakuutus ei ole riittänyt vahinkojen korjaamiseen.

– Asia pitäisi miettiä uudelta pohjalta niin, että yritykset joutuisivat rahastoimaan koko ajan riittävää rahamäärää, jotta kaivoksen sulkemisen jälkeen realisoituvat kustannukset maksettaisiin yritysten rahastoimilla varoilla, ehdottaa Tahvonen.

Ympäristöpolitiikan professori Rauno Sairinen Itä-Suomen yliopistosta esittää rahastomallia myös paikallistalouden tueksi.

– Kun kaivostoiminta loppuu, se aiheuttaa aikamoisen muutoksen paikallistalouteen, joka on alkanut ehkä jo nojata kaivostoimintaan. Muutostilanteet vaativat aina jonkinlaista turvaa. Rahastomallit voivat olla siinä hyvä apu.

Asukkaat mukaan seurantaan

Paikalliset asukkaat olisi Sairisen mukaan osallistettava nykyistä vahvemmin kaivostoiminnan seurantaan ja siihen liittyvään suunnittelutyöhön. Joissakin maissa on kaivosyhtiön ja kunnan yhdessä perustamia neuvotteluryhmiä, joissa myös kansalaisyhteiskunnan eri tahot ovat edustettuina.

– Sellaiset voivat olla hyviä välineitä edistämään tiedon kulkua, ongelmiin reagoimista ja ylipäänsä asioiden parempaa paikallista käsittelyä.

”Arvokkaista luonnonvaroista saatava hyöty menee liian suurelta osin Suomen ulkopuolelle.”

Hiihtolatujen, metsästysalueiden tai luonnon virkistyskäyttöalueiden turvaaminen tai kompensoiminen voi olla suhteellisen helposti ratkaistavissa. Isompia ongelmia ovat kaivostoiminnan vaikutukset paikallisiin vesistöihin.

– Jos tulee ongelmia, helposti kiistellään siitä, kenen seurantatiedot ovat oikeat. Olisi hyvä kehittää esimerkiksi vesien laadun seurantaan menettelyjä, missä kansalais- ja ympäristöjärjestöt olisivat osallisina. Toisaalta kaivosten ympäristövalvontaan tarvitaan riittävät henkilöstöresurssit, ja niissä on tällä hetkellä puutteita.

Sairinen muistuttaa, että läheskään kaikkiin kaivoksiin ei liity isoja ristiriitoja. Esimerkkeinä hän mainitsee Kemin kromikaivoksen, joka on toiminut jo vuosikymmeniä keskellä kaupunkia, sekä uusimmista Pampalon kultakaivoksen Ilomantsissa ja Kylylahden monimetallikaivoksen Polvijärvellä.

– Niistä ei ole ollut merkittäviä ympäristöhaittoja, ei ole ollut maankäytöllistä ristiriitaa muiden elinkeinojen kanssa ja paikallinen työllistyminen on onnistunut, Sairinen selvittää.

Isoimpia ristiriitoja on puolestaan syntynyt siellä, missä kaivostoiminta törmää luontoarvoihin nojaavaan matkailuelinkeinoon tai porotalouteen.

Akkumetalleja uusiutuvaan energiaan

Energiamurros on osaltaan lisäämässä kaivostoimintaa Suomessa. Suomen maaperässä on uusiutuvan energian varastoinnissa ja sähköautojen akuissa tarvittavia metalleja: kobolttia, litiumia, nikkeliä ja grafiittia.

– Yhtäkkiä myös kaivosala on tältä osin osa ilmastopolitiikan tekemistä. Tarvitsemme uusiin, puhtaampiin ratkaisuihin akkumetalleja. Jokainen kaivos on kuitenkin mietittävä siten, että se toimii sosiaalisesti ja ympäristöllisesti vastuullisesti ja sillä on paikallinen hyväksyntä, Sairinen korostaa.

Uudet raaka-aineet tuovat mukanaan myös niiden kierrättämisen ja uusiokäytön haasteet. Esimerkiksi sähköautojen akkujen kierrätys- ja talteenottoprosessien kehittäminen vaatii runsaasti tutkimusta, painottaa Riikka Aaltonen.