Teollisuuspolitiikka on muodissa globaalissa etelässä, mutta toimiiko se?

Teollisuuspolitiikan paluu on yksi 2020-luvun suurista talouspolitiikan murroksista.

Käänteen taustalla on uusliberaalin globalisaation haittojen pitkään jatkunut kärjistyminen. Sielläkin, missä kasvua syntyi, se satoi usein harvojen laariin. Rikkaat rikastuivat, keskiluokka näivettyi. Hyvä­palkkaisia töitä hävisi. Uusista töistä suurempi osa on prekaareja ja pienipalkkaisia.

Samalla kestävän rakennemuutoksen ekologinen välttämättömyys sekä puhtaisiin teknologioihin liittyvät taloudelliset mahdollisuudet kävivät yhä ilmeisemmiksi.

Koronapandemia vauhditti paradigman muutosta. Elvytyspaine avasi rahahanat Euroopassakin tavalla, jota oli siihen asti pidetty mahdottomana. Julkiset panostukset sysäsivät liikkeelle yksityisiä investointeja, mikä osoitti aktiivisen elinkeinopolitiikan toimivan.

Sittemmin EU:ssa on palattu kurjistavaan vyönkiristyspolitiikkaan. Kestävästä siirtymästä, strategisesta autonomiasta ja resilienssistä puhutaan, mutta rahaa tuntuu olevan enää aseisiin. Muualla maailmassa usko teollisuuspolitiikkaan ja valtion keskeiseen rooliin talouden rakennemuutoksessa on kuitenkin pääsääntöisesti yhä vahva.

Suuressa osassa globaalia etelää teollistuminen ja etenkin valmistavan teollisuuden kasvu nähdään pääkeinona vaurastumiseen, köyhyyden vähentämiseen, hyvinvoinnin lisäämiseen, tuottavuuden ja kotimaisen arvonlisän kasvuun sekä haitallisten tuontiriippuvuuksien vähentämiseen.

Teollisuuspolitiikka on keskeinen työkalu näiden päämäärien edistämiseksi. Moni maa katsoo, ettei esimerkiksi YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttaminen – joiden suhteen tilanne on monin osin huonompi kuin 2015, jolloin ne sovittiin – ei ole mahdollista ilman tuotannollista rakennemuutosta.

Talouspolitiikan keinovalikoima ja tavoitteet toki vaihtelevat suuresti ja riippuvat päätöksen­tekijöiden ideologiasta, tavoitteista ja käytettävissä olevista resursseista.

Köyhän valtion mahdollisuudet ovat erilaiset kuin rikkaan suurvallan. Oikeistonationalistiselle fossiilikapitalistille oikeudenmukainen ekologinen jälleenrakennus ei ole asialistan kärjessä.

Teollisuuspolitiikan paluu etelään

Itsenäistymisen jälkeen 1900-luvun puolivälin jälkeen monet globaalin etelän valtiot yrittivät vaihtelevalla menestyksellä kehittää teollista tuotantokapasiteettiaan tuontiriippuvuuden vähentämiseksi. Keinovalikoimassa olivat muun muassa tullit, tukiaiset ja tuontirajoitteet, joita lähes kaikki muutkin valtiot maailmanhistoriassa ovat soveltaneet vaurastuakseen.

1980-luvulta lähtien globaalin pohjoisen maat ja kansainväliset talousjärjestöt alkoivat voimakkaasti rajoittaa tällaisen politiikan mahdollisuuksia. Kuviteltiin, että yksityistäminen, tavaroiden ja pääomien liikkeiden vapauttaminen ja sääntelyn purku olivat parasta talouspolitiikkaa.

Kehitysyhteistyörahoitus ja lainat ehdollistettiin uusliberaaleille ”rakennesopeutustoimille”. Kauppa- ja investointisopimukset käytännössä kielsivät aktiivisen finanssi- ja teollisuuspolitiikan harjoittamisen.

Korealaistaustainen talousteilijä Ha-Joon Chang on kuvannut asetelmaa tikapuuvertauksella. Saavutettuaan itse kilpailukykyisen tuotannollisen tason rikkaat maat potkaisivat pois ”tikapuut” – elinkeinopoliittiset keinot – joiden avulla ne olivat itse kiivenneet talousjärjestelmän huipulle.

Köyhän valtion mahdollisuudet ovat erilaiset kuin rikkaan suurvallan.

Poikkeustapaukset, kuten vaikkapa Etelä-­Korea tai Kiina, pystyivät asteittain nousemaan globaalien arvoketjujen arvokkaampiin osiin ja kehittämään omaa tuotantoaan, mutta suuri osa etelän maista jämähti raaka-aineiden viejiksi.

Ghanan presidentti John Mahama kuvasi tätä asetelmaa viime vuoden toukokuussa pitämässään puheessa.

– Lähes 70 vuotta itsenäisyyden jälkeen taloutemme nojaa yhä kapeaan valikoimaan perushyödykkeitä, joiden jalostusaste ja lisäarvo ovat rajallisia.

2010-luvulta lähtien pyrkimys kotimaisen tuotannollisen kapasiteetin kehittämiseen on pikkuhiljaa voimistunut ympäri etelää. Menestys on kuitenkin ollut epätasaista.

Latinalaisen Amerikan, Karibian ja Afrikan osuus arvonlisästä on nyt pienempi tai saman­suuruinen kuin vuosituhannen alussa. YK:n teollisen kehityksen järjestön Unidon mukaan teollisen työn tuottavuus Afrikassa kokonaisuutena on 4,4 prosenttia korkean tulotason teollisuusmaiden tasosta. Latinalaisessa Amerikassa luku on 19 prosenttia, mutta Itä-Aasiassa ja Tyynenmeren alueella noin 32 prosenttia.

Laajan linssin tarkastelu peittää alueiden sisäisen vaihtelun. Yleistäen on kuitenkin niin, että globaalin etelän onnistuneimmat teollistumis­esimerkit löytyvät pitkälti Aasiasta. Kiinan osuus valmistavan tuotannon arvonlisästä maailmassa on nousi yhdeksästä prosentista 35 prosenttiin vuosina 2000–2025.

Kiina on oma lukunsa, mutta teollinen kehitys on ollut kohtalaista myös muun muassa Vietnamissa, Indonesiassa, Malesiassa, Thaimaassa ja Kambodžassa, joskin hyvin erilaisin tavoin. Malesiassa ja Thaimaassa kyse on ennestään verrattain vahvan teollisen perustan säilyttämisestä, Indonesiassa raaka-aineiden jalostuksen pakottamisesta kotimaahan ja Kambodžassa vientivetoisesta kehityksestä.

Myös suurvallaksi mielivän Intian talous kasvaa tasaisesti seitsemän prosentin vuosivauhtia, ja valmistavan teollisuuden kasvattaminen on maan ”Make in India” -talousmallin keskiössä.

Vietnamin teollinen kehitys on ollut kohtalaista. Kuva: Lehtikuva/NHAC NGUYEN

Politiikan liikkumatila on edelleen rajattu

Vaikka teollisuuspolitiikka on nyt aiempaa hyväksyttävämpää ja valtaosa maista pyrkii sitä harjoittamaan, rajoittavat monet esimerkiksi rahoitukseen, kauppasopimuksiin ja ulkomaiseen velanmaksuun sisältyvät ehdot ja velvoitteet edelleen monen köyhän maan toimintavapauksia.

Nopea teknologinen kehitys avaa uusia mahdollisuuksia, mutta se voi myös syventää eroja. Rikkailla pohjoisen mailla on tietotaidollinen ja taloudellinen etulyöntiasema sekä enemmän keinoja tukea omia yrityksiään ja suojata keskeisiä arvoketjuja.

Samalla maailmantilanne on entistä epä­vakaampi ja talouspolitiikan ulkoiset olosuhteet muuttuvat nopeasti ja radikaalisti, mikä ei edesauta pitkäjänteisen teollistumisstrategian toimeenpanoa.

Geopoliittisten jännitteiden ja konfliktien maailmassa talous nivoutuu entistä vahvemmin osaksi valta- ja turvallisuuspoliitikkaa. Globaalit arvoketjut muuttavat alati muotoaan poliittisten laskelmien seurauksena.

Kansainvälinen valuuttarahasto sanoo, että tullit ja tariffit ovat viimeksi kuluneen vuoden aikana olleet korkeimmalla sataan vuoteen Yhdysvaltain presidentin Donald Trumpin politiikan vuoksi.

YK:n kauppa- ja kehitysjärjestön Unctadin tuoreen selvityksen mukaan tariffisota on iskenyt ”kehittyviin” maihin keskimäärin enemmän kuin ”kehittyneisiin” maihin, mikä on heikentänyt niiden suhteellista kilpailuasemaa ja mahdollisuuksia nousta arvoketjuissa.

Unctad käyttää yhtenä esimerkkinä kaakaota ja suklaata. Raaka kaakao pääsee markkinoille edelleen usein lähes tullitta, kun taas suklaalle on asetettu kovempia ja vaihtelevia tariffeja. Tämä on myrkkyä niille, jotka yrittävät siirtyä alkutuotannosta korkeampaan jalostusasteeseen.

Valtapoliittinen laskelmointi vaikuttaa tullitasojen lisäksi siihen, ketkä ylipäänsä pääsevät millekin markkinoille ja millä ehdoilla.

Etelän teollisuuspolitiikan keinot

Miltä teollisuuspolitiikka globaalissa etelässä sitten käytännössä näyttää?

Julkisen rahoituksen, tukien ja tullien merkitys on edelleen keskeinen, mutta kyse on laajemmasta kokonaisuudesta, jonka muodot vaihtelevat maan voimavarojen, kehitysasteen ja hallitsevan ajattelun mukaan.

Harvardin yliopiston poliittisen taloustieteen professorin Dani Rodrikin mukaan toimiva nykyaikainen teollisuuspolitiikka on oleellisilta osin eri toimien strategista koordinointia ja yhteensovittamista.

Keinovalikoimaan voi kuulua esimerkiksi jalostuspakko, jolla yritetään hillitä jalostamattomien raaka-aineiden vientiä ja napata suurempi osa arvoketjusta. Paikallisen lisäarvon ja tuotannon­tekijöiden vaatimuksilla pyritään siihen, että ulkomaiset investoinnit hyödyttävät myös kotimaisia yrityksiä, työntekijöitä ja palveluntarjoajia.

Teknologisen kehityksen myötä tuotanto on automatisoitunut, digitalisoitunut ja pääoma­valtaistunut.

Teknologian siirtämisen edellyttäminen, esimerkiksi yhteisyritysten tai paikallisen tutkimus- ja kehitystoiminnan muodossa, on tapa oppia edistyneempiä tuotantomenetelmiä.

Perusinfrastruktuuriin, logistiikkaan, ener­giaan, koulutukseen ja tutkimukseen panostaminen tukevat myös elinkeinopoliittisia tavoitteita. Erityistalousalueilla yritetään houkutella ulkomaisia sijottajia ja yrityksiä, monesti verovelvotteista, tulleista ja sääntelystä tinkimällä.

Ajoiko aika ohi teollisuuspolitiikasta

Teollisuuspolitiikkaan kohdistuu ympäri globaalia etelää valtavia odotuksia, mutta samaan aikaan tavoiteltu kehitysmalli, jossa asteittain kehittyvä valmistava teollisuus luo hyvinvointia ja työpaikkoja, ei enää toimi entiseen malliin.

Monet, kuten taloustieteilijä Rodrik, uskovat, ettei valmistava teollisuus pysty tarjoamaan kehittyvien maiden massoille riittävästi työpaikkoja. Useissa maissa teollisuustuotannon osuus on alkanut kutistua ennen kuin se ehti kasvaa.

Teknologisen kehityksen myötä tuotanto on automatisoitunut, digitalisoitunut ja pääoma­valtaistunut. Työvoiman tarve on vähentynyt ja osaamisvaatimukset kasvaneet. Uusien teknologioiden omistus on äärimmäisen keskittynyttä.

Tekoäly kiihdyttää tätä murrosta ja hyvin todennäköisesti pahentaa eriarvoisuutta, ellei politiikan suuntaa käännetä maailmantalouden rikkailla ydinalueilla.

Myös pohjoisen oikeistonationalistinen käänne ja talouden turvallistaminen vaikeuttavat asetelmaa.

Työpaikkoja syntyykin etelässä ennen kaikkea palvelusektorille. Palvelut ovat keskeinen talouskasvun lähde, ja palvelusektorin tuottavuus on monessa maassa parantunut. Matalamman tulotason maissa valtaosa palvelutyöstä on kuitenkin epävirallista, vähän tuottavaa ja pitkälti irrallista teollisuuspolitiikan toimista ja teknologisesta kehityksestä. Tällaisella sapluunalla ei eriarvoisuus vähene ja hyvinvointi kasva.

Optimistisempiakin visioita on. YK:n teollisen kehityksen järjestön Unidon vuoteen 2050 ulottuvissa skenaarioissa kehitysmaat voivat nostaa satoja miljoonia köyhyydestä, vähentää päästöjään ja kasvattaa osuuttaan maailman tuotannosta merkittävästi, mikäli ne asettavat teollisuus­poliittiset pelimerkkinsä oikein.