Euroopan talous- ja rahaliitto Emu täytti kymmenen vuotta 2008 ja innostus oli huipussaan. Komissaari Joaquín Almunia sanoi juhlakirjassa, että ”talous- ja rahaliitto ja euro ovat menestystarinoita. Jäsenmailleen EMU on ankkuroinut makrotalouden vakautta, lisännyt keskinäistä kauppaa, finanssijärjestelmien integraatiota ja investointeja. EU:lle kokonaisuudessaan euro on myöhemmän taloudellisen yhdentymisen ydin ja kasvun ja poliittisen yhtenäisyyden mahdollinen symboli.”
Se olikin viimeisiä hetkiä juhlia euroa, sillä Yhdysvalloista samana vuonna alkaneen finanssikriisin jälkimainingeissa Eurooppa ei ole vieläkään toipunut omasta velkakriisistään.
Mikä meni pieleen?
Sitä selvittää Seppo Tiihonen valtiovarainministeriön kansantalousosastolta ministeriön tiistaina julkaisemassa kirjassa Tietoisuus talous- ja rahaliiton riskeistä. Talous- ja rahaliiton instituutiot teorian ja käytännön vuorovaikutuksessa. Kirja on Suomeen keskittyvä katsaus EMU-keskusteluun 1990-luvun alusta lähtien.
Moni näki ongelmat
Kirjasta selviää, että talous- ja rahaliittoa rakennettaessa hallitus, eduskunta ja tutkijat tunnistivat useita rahaliiton rakenteellisia ongelmia, mutta kyseessä oli painotetusti poliittinen ratkaisu. Päätöksessä painoi se, että ”ensimmäistä kertaa maailmansodan päättymisen jälkeen Neuvostoliiton hajottua Suomi saattoi tehdä vapaan päätöksen omasta poliittisesta asemastaan Euroopassa”.
Turvallisuuspolitiikalla jäsenyyttä puolusti usein etenkin pääministeri Paavo Lipponen.
Tiihosen mukaan finanssikriisin ja euromaiden valtionvelkakriisin jälkeen eri tahoilla tehdyt analyysit talous- ja rahaliitosta ovat osoittaneet, että talous- ja rahaliiton rakentajien tavoitteet olivat liian kunnianhimoisia suhteessa siihen, millaiset ohjausvälineet ja instituutiot he olivat valmiit rakentamaan. Eurojärjestelmään ei rakennettu kriisinkäsittelyn välineitä.
Ei taloutta vaan politiikkaa
Tiihonen muistuttaa, että talous- ja rahaliiton perimmäinen tavoite on ollut edistää Euroopan poliittista yhdentymistä. Rakenne syntyi Ranskan ja Saksan poliittisen kaupankäynnin tuloksena, jonka ytimessä oli etujen, vallan ja vaikutusvallan ostaminen ja myyminen.
Maastrichtin velka- ja alijäämäkriteerit eivät perustuneet mihinkään taloustieteelliseen analyysiin vaan olivat tuon hetken käytännöllisiä tulkintoja eurooppalaisten maiden julkisen talouden tilasta, Tiihonen toteaa.
Hänen mukaansa päätöksentekijät olivat myös tietoisia eurojärjestelmään kohdistuneista taloudellisista vaaroista, kuten siitä että rahaliittoon otetaan maita, jotka eivät täytä pääsykriteereitä eivätkä sitoudu rahaliiton toimintaperiaatteiden noudattamiseen.
Sääntöjä laadittiin, mutta ei noudatettavaksi
Tiihosen kuvauksesta saa käsityksen, että sääntöjä kyllä laadittiin, mutta ei niitä tarkoitettukaan noudatettaviksi. Emuun otettiin alusta pitäen maita, jotka eivät täyttäneet asetettuja ehtoja. Edes suuret perustajamaat eivät noudattaneet vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjä. Sääntöjen rikkomisesta ei rankaistu.
Tästä leväperäisyydestä euroon kuuluvien maiden hallitukset ja niitä arvioivat luottolaitokset oppivat pelin säännöt ja pelin hengen:
”Maastrichtin kriteereitä ei ole tarkoitettu noudatettavaksi. Euroalue ei toimi perustamissopimuksessa ja sitä täsmentävissä säädöksissä määriteltyjen sääntöjen mukaisesti. Tämän lisäksi luottoluokituslaitokset eivät välittäneet raportoida pankkien ja valtioiden riskeistä.”
Rakenteen kymmenen puutetta
Kirjan lopussa Tiihonen esittää tiiviisti yhteensä 28 euron taustalla olevaa ongelmaa ja ”valuvikaa”.
Rakenteen puutteet ovat tässä:
1. Talous- ja rahapolitiikkaa erotettiin toisistaan vaikka niiden olisi pitänyt tukea toisiaan. Maastrichtin sopimuksen keskeisiin oletuksiin kuuluu rahapolitiikan keskittäminen ja talous- ja finanssipolitiikan hajauttaminen. Järjestelmä toimi kohtuullisesti normaalioloissa, mutta ei kriisioloissa. Normaaliaikoinakin jäsenmaiden liiallinen velanotto lisää muiden euromaiden riskejä. Hajautetun talous- ja finanssipolitiikan ja keskitetyn rahapolitiikan malli ei ole varmistanut eurojärjestelmässä mukana olevien maiden talouksien riittävää harmonisointia.
2. Talous- ja rahaliitto on osa EU:n poliittisen integraation kehittämistä. Poliittisen integraation toteuttamisen lykkääntymisestä johtuen talous- ja rahaliiton alkuperäiset ja mallin mukaiset instituutiot ovat jääneet keskeneräisiksi.
3. Talous- ja rahaliittoa rakennettiin talousteorian kannalta epäortodoksisesti. Komission puheenjohtaja Jacques Delors ajoi voimakkaasti sekä rahaliittoa että talousliittoa. Hän sanoi vuonna 1989, että rahaliitto ilman riittävää talouspolitiikkojen lähentymistä ei tule olemaan kestävä vaan on tuhoisa yhteisölle.
4. Rahaliitto toteutettiin ilman pankkiunionia. Finanssisektorin sääntely ja valvonta jätettiin kansalliselle tasolle.
a. Pankkiunionin puuttuminen on pahentanut pankkisektorin haavoittuvuutta ja edistänyt EMU:n jäsenmaiden sisäisten heikkouksien leviämistä EMU:n sisällä maasta toiseen ja tuottanut kumulatiivisen kriisikierteen.
b. Pankkiunionin perustaminen oli esillä Maastrichtin sopimusta valmisteltaessa. Keskuspankkien pääjohtajat suunnittelivat EKP:lle annettavaksi finanssimarkkinoiden yleisen valvojan roolin.
c. Rahaliiton perustamisen seurauksena eurojärjestelmässä mukana olevat maat menettivät keskeisen välineen velkakriisien käsittelyssä, päätösvallan velan perusteena olevan valuutan kurssista.
d. Eurojärjestelmästä puuttuu vaikeuksiin joutuneiden finanssilaitosten viimekätisen lainaajan asemassa oleva keskuspankki. Vastuu ongelmiin joutuneiden pankkien pelastamisesta on jäänyt kansallisille hallituksille.
5. Talouspolitiikan koordinoinnin rakentaminen pelkästään finanssipolitiikan varaan ei ole turvannut euroalueen talouspolitiikan riittävää koordinointia.
6. Talouspolitiikan koordinaatio on organisoitu sekavasti. EKP:lla on selkeä vastuu parlamentin kesken ovat myös selkeät. Sen sijaan talouspolitiikan kokonaisuuden koordinaatio on sekava. Komissio on vastuussa yhteisötasolla talouspolitiikan koordinaatiosta, mutta se kilpailee vallasta ja johtoroolista neuvoston kanssa.
7. Vaikka eurojärjestelmän tiedettiin etukäteen olevan ei-optimaalinen valuutta-alue, euroalueen uskottiin kehittyvän sellaiseksi työvoiman ja pääomien vapaan liikkuvuuden, hintojen ja kustannusten joustavuuden ja markkinamekanismin toimivuuden kautta.
8. Talouden rakenteiden uskottiin lähentyvän toisiaan ja kilpailukykyerojen tasaantuvan. Kehitys tähän suuntaan on ollut hidasta.
9. Talousunionin alkuperäisestä rakenteesta puuttuvat sellaiset keskistetyt kriisinhallinnan ja riskien jaon mekanismit, jotka olisivat turvanneet talousunionin toimintakyvyn vakavassa taloudellisessa kriisissä. Aina finanssikriisin saakka finanssipolitiikan kurinalaisuutta ja automaattisia vakauttajia pidettiin talouden tasapainon palauttajana. Riskienhallinnan päähuomio kohdistettiin epäsymmetrisiin häiriöihin. Vastuu kestävän talouden kasvun, talouden häiriöiden vaimentamisen ja jäsenmaiden makrotalouden ja finanssitalouden vakauden turvaamiseksi jäivät kansallisten hallitusten vastuulle. Puuttuvien kriisinkäsittelyn välineiden johdosta valtioiden maksukyvyttömyystilanteessa keskusyksiköiltä (komissio ja neuvosto) on puuttunut riittävät toimivaltuudet kriisien käsittelyyn.
10. Maastrichtin sopimuksessa määriteltyihin EMU:n oikeudellisiin rakennuspilareihin jätettiin laaja poliittinen harkintavalta. Se on vienyt pohjaa EMU:n taloudellisilta perusteilta.
Virheitä EMU:n hallintapolitiikassa
Kymmenen rakenteellisen ongelman ohella euroalueen velkakriisi on seurausta euroalueen johtamisessa ja hallinnassa toteutetusta politiikasta:
1. Eurojärjestelmään otettiin mukaan maita, jotka eivät täyttäneet perussopimuksessa määriteltyjä kriteereitä.
2. Kaikki eurojärjestelmässä mukana olevat maat eivät sitoutuneet talouspolitiikan keskitettyyn koordinointiin ja oman kansallisen talouspolitiikkansa riittävään yhteen sovittamiseen osaksi eurooppalaista kokonaisuutta. Halu ja kyky toimia osana EMU:a on ollut puutteellista.
3. Perussopimuksessa määriteltyjä julkisen talouden hoidon ja ohjauksen välineitä ei ole käytetty oikein. Komission ja neuvoston kesken jaettu toimivalta vakaus- ja kasvusopimuksen valvonnassa on estänyt johdonmukaisen politiikan harjoittamisen. Erityisesti neuvoston rooli vertaisarviointia (peer review) harjoittavana elimenä on menettänyt uskottavuuden. Poliittinen herrasmiessopimus ei ole kyennyt varmista maan jäsenmaiden finanssipolitiikan vastuullisuutta.
4. Euromaat eivät ole sitoutuneet noudattamaan Maastrichtin sopimuksen ja vakaus- ja kasvusopimuksen sääntöjä. Sääntöjen rikkojat eivät ole saaneet rangaistuksia. Sittemmin vakaus- ja kasvusopimuksen vesittäminen on rapauttanut kaikkien jäsenmaiden halukkuutta kurinalaiseen politiikkaan. Sopimuksen omistajuus on hajonnut ja vastuut ovat muuttuneet epäselviksi.
5. Markkinat eivät kyenneet täyttämään tehtäväänsä perussopimuksen noudattamisen valvojana. Ne luotottivat heikossa kunnossa olevien euromaiden valtion velkapapereita samalla korolla kuin hyvässä kunnossa olevien maiden papereita.
6. Julkisuus ei ole myöskään kyennyt tuomaan painetta sopimuksen toteuttamiseen. Komission valmistelemat vuosittaiset julkisen talouden tilaa arvioivat valvontaraportit eivät ole saaneet riittävästi julkisuutta niissä maissa, joiden olisi pitänyt ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin.
7. Maastrichtin sopimuksen mukaisesti eurojärjestelmän piirissä harjoitettu talouspoliittinen koordinaatio on keskittynyt finanssipolitiikkaan. Muut talouspolitiikan lohkot ja kokonaistalouden epätasapainot on jätetty vähemmälle huomiolle. Näin euroalueella on jäänyt huomaamatta muun muassa euroalueen maiden kilpailukykyjen eriytyminen ja yksityisen sektorin vahva velkaantuminen.
8. Kun rahoitusjärjestelmän riskienhallinta kuului kansalliselle tasolle, eurojärjestelmän piirissä ei ole varauduttu systeemisiin riskeihin. Finanssikriisi paljasti että kriisinhoidon välineet olivat puutteelliset.
9. Euroopan keskuspankki kohteli eri euromaiden valtionvelkakirjoja samanarvoisena vakuutena keskuspankkirahoituksessa, se edesauttoi euromaiden ylivelkaantumista. Sijoittajien kannalta euro-maiden lainapapereihin ei liittynyt erilaisia riskejä.
10. Rahoitussektorin kansallinen makro- ja mikrovalvonta ei ole pysynyt markkinoiden rakenteellisten muutosten ja innovaatioiden perässä.
a. Kansalliset keskuspankit ja rahoitusvalvojat eivät puuttuneet likviditeetin ja yleisen riskinoton kasvuun nousukauden aikana.
b. Valvojien tieto ja ymmärrys uusista tuotteista ja niiden sisältämistä riskeistä ei ole ollut markkinoita parempaa. Riskejä ei ole onnistuttu paikallistamaan.
11. Eurojärjestelmässä mukana olevien maiden vaihtotaseen kehityksen seuranta lyötiin laimin.
12. Euromaiden kyky varautua rahoitusjärjestelmän kriiseihin ja ennakoida riskejä on ollut
puutteellinen. Luotettiin pankkien itsesäätelyn järjestelmään ja niiden riskienhallintaan. Molemmat oletukset ovat osoittautuneet virheellisiksi arvioiksi finanssikriisissä. Tämä johti valtionvelan ja yksityisten velkojen keskinäisen riippuvuuden noidankehään.
a. Pankit ottivat uudessa pankkien itsesäätelyyn perustuvassa järjestelmässä aiempaa suurempia riskejä samaan aikaan, kun niiden riskien kantamiseen varaaman pääoman määrä supistui.
b. Vaikka finanssikriisi osoitti kansallisissa rahoitusjärjestelmissä puutteita, euroalueen hallitukset eivät ryhtyneet riittäviin toimenpiteisiin järjestelmien korjaamiseksi. Sen sijaan tehtiin Euroopan laajuiset stressitestit, jotka osoittautuivat vääristellyiksi ja epäluotettaviksi.
13. Euroopan keskuspankin rahapolitiikkaa 2000-luvun alussa perusteltiin koko euroalueen kokonaisuuden hallinnalla ja sillä, että kunkin maan on toimittava omien taloudellisten tilanteidensa pohjalta. EKP:n rahapolitiikka oli Saksan kehitykselle sopiva, mutta liian löysä Italian, Espanjan ja Ranskan kannalta. Sen on arvioitu vaikuttaneen osaltaan asuntojen hintojen liialliseen kohoamiseen Euroopassa.
14. Kreikan, Espanjan ja Irlannin hallitukset eivät kyenneet hillitsemään asuntomarkkinoiden kuumenemista, estämään yksityisen sektorin (kansalaiset, yritykset ja finanssilaitokset) ylivelkaantumista, palkkojen kohoamista ja inflaation kiihtymistä halpojen lainojen johdosta eli talouden vaarallista syöksykierrettä.
a. Finanssikriisin iskiessä yksityisen sektorin, erityisesti pankkien, velkariskit siirtyivät valtioiden riskeiksi. Lopulta vastoin bail-out -kieltoa ne siirrettiin eurojärjestelmän vastuulle.
b. Ranskan ja Saksan pankkivalvontaviranomaiset eivät tehneet realistista riskianalyysia omien pankkiensa lainanannosta ja sitä kautta syntyvistä riskeistä valtiolle pankkien joutuessa maksukyvyttömyystilaan.
15. Komissio ja EKP eivät tuoneet esille riittävän vahvasti pitkään jatkuneen matalan korkotason vaikutuksia eri maiden velkaantumiseen ja ylivelkaantumisen aiheuttamia riskejä talouskriisin oloissa ja korkojen noustessa. Riskianalyysia olisi puoltanut Maastrichtin sopimuksessa luotu no bail-out -sääntö.
16. Eurojärjestelmän piirissä lyötiin pitkään laimin koko euroalueen kattavien ja luotettavien tilastojen valvonta.
17. Heikossa kunnossa olevat euromaat eivät kyenneet tai halunneet käyttää hyväkseen eurojärjestelmän alkuvuosina tuottamia matalia korkoja julkisen talouden vahvistamiseksi ja talouden rakennemuutosten toteuttamiseksi vaan jatkoivat velkaantumistaan.
18. Maastrichtin sopimuksessa annettiin EKP:lle riippumaton asema, mutta sitä ei ole noudatettu. EKP on sekaantunut myös politiikkaan.
lehti 