Kun Suomessa keskustellaan talouspolitiikasta, keskeisiä auktoriteetteja ovat valtiovarainministeriön virkamiehet. Heidän roolinsa korostuu etenkin eduskuntavaalien alla. Politiikkaa 35 vuotta Kansan Uutisissa seurannut toimittaja Kai Hirvasnoro ennusti jutussaan (KU 17/2022), että myös tulevista huhtikuun eduskuntavaaleista tulee sopeuttamisvaalit.
”Siitä pitävät huolen valtiovarainministeriön virkamiehet sekä toimittajat, nuo todelliset leikkaushaukat, jotka vertaavat kaikissa tulevissa vaalikeskusteluissa puolueiden kantaa ministeriön kantaan”, Hirvasnoro kirjoitti.
Valtiovarainministeriö on perinteisesti esittänyt arvionsa julkisen talouden tilasta ja sen ohjauksesta virkamiespuheenvuorossaan ennen vaalikauden vaihdetta. Tällä kertaa ministeriö on visioinut yhteiskunnan kehittämistä aiempaa laaja-alaisemmin. Joulukuussa julkistettuun virkamiespuheenvuoroon ”Uudistuva ja kestävä Suomi” sisältyy 42 taustamuistiota mitä moninaisimmista aiheista työttömyysturvasta ilmastopolitiikkaan.
Lisäksi ministeriö julkisti marraskuussa raporttinsa julkisen talouden ohjauksen kehittämisestä. Raportissa esitetään yksityiskohtainen malli siitä, miten julkisen talouden tavoitteiden tulisi ohjata tulevien hallituskausien toimintaa. Raporttiin sisältyy muun muassa ehdotus talous- ja finanssipolitiikan linjaustekstiksi seuraavan hallituksen ohjelmaan. Keskeisenä tavoitteena on julkisen talouden velkasuhteen saaminen alenevalle uralle, mihin pyritään ennen kaikkea menosopeutuksilla eli leikkauksilla.
Visiointia muiden tonteilla
– Virkamiespuheenvuorossa ja muissa valtiovarainministeriön asiakirjoissa pyritään aika rohkeasti laaja-alaiseen valmisteluun, luonnehtii yleisen valtio-opin väitöskirjatutkija Joonatan Virtanen Helsingin yliopistosta.
Virtanen näkee taustalla hallintopoliittiset uudistuspyrkimykset, joilla on haettu yhtenäisempää otetta valtioneuvoston toimintaan. Kun tämänsuuntaiset hankkeet ovat jääneet hajanaisiksi eivätkä isot organisaatiouudistukset ole edenneet, valtiovarainministeriö on ryhtynyt itse valmistelemaan ”sektorirajat ylittävää” politiikkaa.
Virtanen ja dosentti Hanna Wass totesivat äskettäin Helsingin Sanomien Vieraskynä-kirjoituksessaan (16.12.2022), että valtiovarainministeriöllä on ollut vaikutusvaltaa ennenkin, mutta nyt visiointi ulottuu entistä enemmän muiden ministeriöiden tonteille ja hallituksen toiminnan perusteisiin. He näkevät tällaiset pyrkimykset ymmärrettävinä, mutta demokratian kannalta ongelmallisina: poliittisia vaihtoehtoja saatetaan rajata ja kiistoja häivyttää asiantuntijatiedon varjolla.
”Jos keskeiset ratkaisut on lukittu jo etukäteen, kansalaisten motivaatio äänestää vaaleissa heikkenee ja päättäjien demokraattinen tilivelvollisuus hämärtyy”, Virtanen ja Wass kirjoittivat.
Virtasen mukaan valtiovarainministeriön entistä vahvempi roolinotto on mahdollista siksi, että sen talouskuria painottava linja on poliittisen eliitin keskuudessa laajasti suosittu tai ainakin passiivisesti hyväksytty. Sitä kannatetaan erityisesti periaatteiden ja ohjelmien tasolla, siinä missä esimerkiksi konkreettinen leikkaaminen on paljon kiistellympää.
Keskiössä velkakestävyys
Virkamiehillä on aina valmistelutyötä tehdessään vaikutusvaltaa, ja tuota valtaa pitää kriittisesti seurata ja arvioida, Virtanen toteaa.
– Itse näen ristiriidan siinä, että yhtäältä puhutaan laaja-alaisuudesta ja samalla esitetään, että julkisen talouden tavoitteiden ja vielä tarkemmin velkakestävyyden pitäisi olla hallituksen politiikan keskiössä ja hallitusohjelman laatimisen lähtökohtina. Voi perustellusti kysyä, millaista laaja-alaisuutta tämä on. Onko se eri tavoitteita yhdistelevää vai ennemmin talouskuripolitiikan vahvistamista?
Myös maailmanpolitiikan yliopistonlehtori Matti Ylönen Helsingin yliopistosta arvioi, että valtiovarainministeriön rooli on muuttunut viime aikoina aiempaakin näkyvämmäksi.
– Kuten 1990-luvun alun laman aikaan, valtiovarainministeriö ottaa aiempaa laajemmin kantaa.
Ylösen mukaan tässä on ristiriita tietopohjaisen päätöksenteon ideaalin kanssa, jota on 2000-luvulla korostettu monissa julkilausumissa, myös EU:ssa ja OECD:ssä.
– Sitä seuraillen tietoa pitäisi hakea sieltä, mistä sitä parhaiten on saatavissa, kuten sektoriministeriöistä ja eri tutkimuslaitoksista.
Valtiovarainministeriö on Ylösen mukaan aina ollut superministeriö. Esimerkiksi vuodesta 1991 käytetyn kehysbudjetoinnin kautta se käyttää valtaa siihen, miten muiden hallinnonalojen budjetteja priorisoidaan suhteessa toisiinsa.
– Aktiivinen rooli julkisena keskustelijana on vahvistanut sen asemaa edelleen, Ylönen toteaa.
Säästölistat hallitsevat keskustelua
Tukholman yliopistossa kansantaloustieteen professorina työskentelevä Markus Jäntti näkee, että valtiovarainministeriön rooli suomalaisessa talouspoliittisessa keskustelussa on ollut jo pitkään ongelmallinen.
– Kun keskustellaan julkisen talouden haasteista, keskustelua dominoi valtiovarainministeriön virkamiesten tekemä lista siitä, mistä voidaan säästää ja mitä voidaan muuttaa. Olisi demokratian tehtävä ottaa se asia haltuun. Virkamiesten tehtävä on toteuttaa päätöksiä, joista on demokraattisesti sovittu, Jäntti sanoo.
– Kaikkien meidän intresseissämme on, että julkinen talous on vakaa ja verraten vahva. Tästä ei seuraa, että valtiovarainministeriön virkamiehet olisivat oikeita ihmisiä priorisoimaan julkisessa taloudessa.
Jäntti ei kuitenkaan syytä tilanteesta virkamiehiä. Syynä on Jäntin mukaan se, että heille on annettu yhteiskunnassa liian vahva asema.
– Sitä valtaa antavat heille aktiivisesti media ja toimittajat sekä poliittinen järjestelmä. On paljon tahoja, joille sopii mainiosti se, että valtiovarainministeriö näyttelee suurta roolia suomalaisessa julkisessa keskustelussa.
Jääkö politiikalle tilaa?
Valtio-opin tutkijatohtori Lauri Holappa Helsingin yliopistosta pitää selvänä, että talouspolitiikkaa koordinoivalla ministeriöllä on keskeinen rooli yhteiskunnassa. Tällä hetkellä rooli on Holapan mukaan kuitenkin liian suuri ja epäterve.
– Ministeriön virkamiehillä on hämmentävä tapa ilmaista hyvin yksityiskohtaisesti omat kantansa, millainen talouspolitiikan virityksen tulisi olla tulevalla vaalikaudella. Viimeisimmässä virkamiespuheenvuorossa linjattiin myös sitä seuraavaa vaalikautta.
Puheenvuorossa esitetään, että julkista taloutta tulisi tasapainottaa kuudella miljardilla eurolla ensi vaalikaudella (2023–2027) ja kolmella miljardilla sitä seuraavalla vaalikaudella (2027–2031).
– Kun lisäksi todetaan, että tätä toteutettaessa tulisi välttää työn verotuksen kiristämistä, joka on käytännössä meidän verojärjestelmämme ainoa progressiivinen elementti, mitä jää politiikasta enää jäljelle? Holappa kysyy.
– Eiväthän virkamiehet asioista päätä, mutta ihan näin yksityiskohtaista ohjaavaa signaalia ei tule muista ministeriöistä.
Holappa on itse työskennellyt aiemmin tällä vaalikaudella vasemmistoliiton ministeriryhmän talouspolitiikasta vastaavana erityisavustajana. Hän muistuttaa myös, että erilaisiin ennusteisiin esimerkiksi kestävyysvajeesta liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Näitä tuodaan harvemmin esille.
Holappa sanoo ymmärtävänsä virkamiesten tuskan.
– He ovat aidosti huolissaan velkavuoren kasvusta tulevaisuudessa ja ajattelevat, että nyt pitää ryhtyä toimenpiteisiin. Poliittiset päätöksentekijät kuitenkin kantavat vastuun, ja virkamiesten on pysyttäydyttävä mahdollisimman realistisen tilannekuvan antamisessa eikä pyrkiä ohjaamaan asioita tietylle uralle.
Kriittiset huomiot vähentyneet
Valtiovarainministeriön omien toimintatapojen lisäksi sen ylikorostunutta roolia ruokkii Holapan mukaan julkinen keskusteluilmapiiri.
– Puoluepolitiikassa on vahvasti hyväksytty näkemys, että valtiovarainministeriön analyysi taloustilanteesta on objektiivinen tilannekuva. Siksi tulee entistä tärkeämmäksi, että se, mitä ministeriö sanoo, ei rajoittaisi demokraattista toimintatilaa.
Riskinä on Holapan mukaan poliittisten kysymysten alan kaventuminen ja koko demokratian instrumentalisoituminen.
– On paljon viitteitä siitä, että tämän tyyppinen keskusteluilmapiiri 1990-luvulla eri maissa oli omiaan luomaan lamaannuttavaa ilmapiiriä, jossa äänestysprosentti laski paljon. Sittemmin syntyi vastareaktioita, jotka ovat näkyneet myös oikeistopopulismin tai yhteiskuntajärjestystä vastaan kääntyneiden radikaalimpienkin liikkeiden nousuna.
”Laskelmien taustaoletukset jäävät usein avaamatta.”
Olennaista olisi Holapan mukaan, että taloustieteilijöiden yhteisössä esitettäisiin systemaattisia kriittisiä huomioita valtiovarainministeriönkin näkemyksistä.
– Sellainen keskustelu on vähentynyt vuosien saatossa. Monet tutkijat, joilla olisi tähän valmiutta, ovat eläköityneet. Tämä on johtanut tilanteeseen, jossa valtiovarainministeriö pystyy yhä enemmän dominoimaan julkisen keskustelun kenttää.
Matti Ylönen toivoo, että media perkaisi tarkemmin läpi erilaisten väitteiden ja laskelmien taustaoletuksia.
– Esimerkiksi kun viimeksi alennettiin yhteisöveroa, taustalla oli hyvin kyseenalaisia laskelmia niin sanotuista dynaamisista vaikutuksista eli siitä, kuinka veronalennus maksaisi itsensä osittain takaisin lisääntyneen voittojen näyttämisen myötä. Laskelmien taustaoletusten avaaminen uutisjutuissa ja myös VM:n omissa raporteissa jää usein tekemättä.
Jäntti pilkkoisi ministeriön
Vuonna 2006 Markus Jäntti esitti julkisuudessa valtiovarainministeriön pilkkomista osiin sen valta-aseman suitsimiseksi. Ekonomisti Jukka Pekkarinen oli esittänyt samaa jo vuonna 1997 toimiessaan Palkansaajien tutkimuslaitoksen johtajana, Jäntti muistelee.
– Yhteen ministeriöön on kasautunut liikaa tehtäviä. Niiden pilkkominen pienempiin osiin olisi edelleen ajankohtaista, Jäntti sanoo nyt.
Nykyään myös lakisääteinen riippumaton talousennuste laaditaan valtiovarainministeriössä, vaikkakin irrallaan poliittisesta ohjauksesta. Tämä alleviivaa entisestään tehtävien liiallista kasautumista, Jäntti lisää.
”Yhteen ministeriöön on kasautunut liikaa tehtäviä. Niiden pilkkominen pienempiin osiin olisi edelleen ajankohtaista.” Markus Jäntti.
Jäntin ehdotus oli, että ministeriön kolme keskeistä tehtäväkenttää erotettaisiin toisistaan: tulo- ja menoarvioiden laadinta, talouspolitiikan valmistelu ja yleiset hallinnolliset asiat. Tulo- ja menoarvion valmistelu voisi olla valtiovarainministeriön nimeä kantavan ministeriön vastuulla. Keskipitkän aikavälin talouspolitiikan valmistelusta vastaisi uusi kansantalousministeriö, ja yleiset hallinnolliset asiat voitaisiin siirtää valtioneuvoston kansliaan pääministerin alaisuuteen. Valtiovarainministeriön tehtäviä on jaettu muun muassa Tanskassa ja Saksassa.
Parlamentaarista valmistelua
Pilkkominenkaan ei sinänsä vähentäisi virkamiesvaltaa, ellei poliittinen järjestelmä ota vastuuta asioista, Jäntti lisää.
– Siitähän pääasiassa on kyse, otetaanko vastuu julkisesta taloudesta demokraattisen järjestelmän pariin vai ei.
Talouspolitiikkaa voitaisiin valmistella parlamentaarisesti pitemmälläkin aikajänteellä, Jäntti esittää.
– Pidän vähän outona, että puolustuspolitiikassa yritetään luoda pitkäjänteistä politiikkaa parlamentaarisesti valmistelemalla, mutta talouspolitiikan ja julkisen talouden osalta tällaiseen ei pyritä.
Pitkäjänteistä parlamentaarista työskentelyä julkisen talouden kysymyksiin esitti viime vuoden tammikuussa raportissaan myös talouspolitiikan arviointineuvosto.
– On harmillista, että siitä raportista on keskusteltu huomattavasti vähemmän kuin valtiovarainministeriön virkamiesten ulostuloista, Jäntti kommentoi.
uutiskirje 
